中央党校国际战略所陈建奇

  

美国两党在2013年9月30日之前无法就新财年预算达成一致意见，导致2014财年预算未能如期通过，联邦政府非核心部门在10月1日开始被迫关门，奥巴马总统还因此缺席亚太经合组织领导人非正式会议以及美国—东盟峰会、东亚峰会，相关事件引发国际社会对美国财政的广泛关注。奥巴马政府警告共和党尽快投票支持政府正常运作，以避免对经济社会造成负面影响，不少报道也揭示了此事件对于美国经济乃至全球的潜在风险。如何客观评估美国政府关门事件，已经构成理解未来美国经济发展态势乃至全球不确定性风险的重要内容。笔者当下恰好在美国华盛顿访学，见证了美国政府关门及近期的事态发展，在此拟就此事件作一个简单的评述。

一、不要高估美国政府关门事件的影响

观察本次美国财政预算分歧，核心在于共和党和民主党对奥巴马医改法案（Obamacare）的不同意见，对奥巴马医改方案的理解成为本次事件的突破口。2009年奥巴马在金融危机期间入主白宫，既担任金融危机的灭火队员，又担负对美国爆发危机根源问题整顿的责任。为避免美国经济陷入20世纪30年代大萧条的困境，奥巴马推出了7870亿美元（其后修改为8310亿美元）的刺激计划，为经济的短期企稳奠定重要基础，但也导致财政债务急剧飙升并突破10万亿美元，债务风险升级倒逼美国财政整顿。为此，奥巴马力推医疗改革以期促进财政长期可持续性，并将其与能源改革、金融改革列为三大改革，2010年美国参议院与众议院以微弱优势通过了医改法案，该法案计划在2014财年开始实施。

奥巴马为何会将医疗改革视为财政整顿的重点？原因在于医疗保险是影响美国财政可持续性的重要因素。医疗行业与其他行业的最大区别在于，其他行业的技术进步通常导致成本下降及效率提升，但医疗行业的技术进步却促使人们可以享受更高层次的医疗体检及治疗，新技术的应用引致更高的医疗支出，结果是医疗支出成本由于技术进步而持续提升。根据美国国会预算办公室发布的长期预算展望，20世纪70年代至21世纪初美国联邦政府医疗保险参保人员人均医疗支出年增长率超过参保人员人均GDP增长率2个百分点以上，如果现行的医疗保险体系没有改变，那么未来医疗保险支出刚性增长必然导致财政不可持续。美国预算办公室预测，奥巴马医改方案不仅有助于控制财政医疗支出在未来长期持续上涨态势，而且有助于增加医疗保险收入，此举将在未来十年使相关联邦赤字减少1320亿美元，在第二个10年内减少约1.2万亿美元。这是奥巴马对于医疗改革寄予厚望的原因，同时，克林顿执政时期也曾经诉诸于医疗改革，但由于两党分歧而难产，奥巴马力推医改并通过立法预示此举将是其重要政绩，奥巴马不会轻易对该法案的执行做出让步。

然而，共和党却对奥巴马医改法案提出了诸多问题，主要有以下几个方面。一是医改法案可能导致美国民众失去全职工作，因为医改法案的实施要求雇主为其全职员工缴纳医疗保险，由此可能促使雇主将全职员工转为兼职雇员，规避缴纳医保的职责，但这样的结果可能导致美国民众由于丢失全职工作而陷入贫困，对美国的中产阶级收入造成影响。二是医改法案实施将导致医疗资源紧张及医疗工作强度的增加。原先尚未参加医疗保险的民众由于奥巴马医疗法案而进入医保行列，加剧当前医疗资源特别是医生短缺的紧张局面，结果导致现有医疗系统工作强度增大，有些医生提出将提早退休以应对这一局面。三是奥巴马医改低估了其实施成本。1967年美国政府曾预测1990年美国医疗保险成本为120亿美元，但现实是1100亿美元<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->，表明政府对医疗保险预测存在偏误的可能性，由此也推断奥巴马医改当前对相关成本支出的测算可能过于乐观。

基于对奥巴马医改法案的巨大分歧，共和党提出新财年预算法案的通过必须以拒绝为医改法案融资为前提，但奥巴马坚持共和党必须接受摒弃干预医改法案的“干净”的财政预算，两党互不妥协最终导致2014财年预算法案难达一致，导致联邦政府非核心部门在10月初以来无法得到拨款授权而关门。

美国白宫网站发布的数据显示，受冲击最大的是美国航天局、环境保护署、劳工部、内政部、财政部、能源部、卫生与公众服务部等部门，这些机构被迫停工的雇员都超过各自总雇员人数的50%。国土安全部、司法部、退伍军人事务部等部门所受冲击最小，这些部门被迫停工的雇员都不到各自总雇员人数的20%。此外，美国400余处国家公园、国家纪念园、纪念碑以及受联邦政府支持的史密森学会旗下博物馆将会关门，白宫四分之三的工作人员被迫停工。总体来看，关门事件主要影响政府非核心部门的运营，军队、国会、边防、公共安全、狱警、空管调度、印钞造币等核心部门不会受冲击，邮局照常运营，退休人士的社会保险福利金照常发放，国内税收署将继续收税，失业救济金和食品券仍将发放。

潜在问题是美国两党为何敢置政府关门而不妥协？根源还在于其影响不大的事实。历史上美国联邦政府因两党预算之争而关门的事件并不少见。自1977年以来，联邦政府总共出现过18次或长或短的停摆。其中，次数最多的年份是卡特总统任内的1978年，当年联邦政府总共停摆三次。任内遭遇政府停摆次数最多的是里根总统，1981年至1989年8年执政期间共经历8次。离本次事件最近一次发生在17年前，克林顿总统任内的1995年12月16日至1996年1月6日，政府关门长达22天，僵持事件为历次之最<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->。然而，根据德意志银行发布的1984年以来历次政府关门事件的市场影响数据来看，在政府关门期间，标普500股指平均不仅没有下跌，反而出现0.2%的微幅上涨，美元指数也呈现同幅上升。

本次联邦政府关门，也没有引起股市等市场的剧烈波动，相反的，美国私人部门经济活动并没有受到显著影响的迹象，社会生活依然井然有序，除了国家公园等公共场所关门带来不便外，并没有受到直接的冲击。而且，尽管美国政府非核心部门工作人员放假降低收入可能引发消费支出下降，但未来预算法案通过后政府重新运作将补发相关工资，这可以极大抵消关门期间的影响。即便工资没有补发，如果美国预算支出总额不变，那么也将由于政府在其他方面增加支出而抵消当前政府雇员消费可能的下降。由此可见，美国政府关门事件影响相对可控，不应过高担忧其负面影响。

二、积极防范美国债务上限未及时上调引发的系统性风险

美国联邦政府关门事件的影响尽管不必过于担忧，但美国财政部长雅各布·卢近期多次警告，美国财政部的非常规措施所融资金在10月17日将逐步耗尽，届时美国财政部将只有300亿美元左右的现金，无法满足财政在某些时间一天600亿美元的支出需求，如果债务上限未能及时提升，那么可能出现债务违约的极端情形。金融危机以来债务上限问题已经成为美国债务短期技术性风险升级的主要推手，特别是2011年债务上限之争险些导致美国政府出现技术性违约。尽管两党在最后期限提高了债务上限，但标普公司以财政整顿低效率为由调降美国国债长期评级，导致美国历史上首次丧失AAA评级，引发全球资本金融市场急剧波动，世界主要国家股市当天大多经历超过3%以上的下跌幅度，单日跌幅甚至超过金融危机期间的水平，显示两党债务上限之争可能引发技术风险升级，并对全球经济金融可能造成的巨大冲击。

然而，近年来希腊、葡萄牙、爱尔兰等相继陷入财政困境甚至违约，但并没有对全球造成深层次影响，为何仍处AA+评级的美国债务技术性问题必须引发重视呢？纵观世界近现代史，很多国家都曾经经历财政收支困境，不少国家发生了债务危机，但仍没有出现类似美国这样世界核心大国出现债务违约问题的现象。美国在当今世界经济格局下，处于超级大国的核心层，历史上核心国家出现财政危机的案例极为鲜见，特别是主权信用货币替代金属本位之后，没有出现核心国财政不可持续的现象。因而，美国财政风险不能与普通国家财政危机简单类比，更重要的是关注美国作为核心超级大国出现财政困境的溢出效应。

一方面，本次金融危机由美国次贷危机引爆，显露了核心国危机潜在的巨大影响。当今世界国际货币体系由发达国家主权信用货币主导，而支撑一国主权信用货币稳定的是国家信用，从本质上看，主权信用货币就是货币发行国对货币持有者的负债。美国作为核心国出现财政风险升级，最直接的影响是国家信用风险上升，动摇了支撑美元稳定的最根本因素，美元大幅波动可能随之而来，在美元主导国际货币体系的背景下，美元震荡将引发世界外汇市场急剧波动甚至可能出现恐慌，为规避美元波动的各种操作将引起金融市场大幅震荡，国际资金频繁跨境流动将影响国际金融稳定性，极端的情况可能爆发新的金融危机。

另一方面，国债具有无风险的“金边债券”美誉，它是金融市场定价的基准，国债风险变化将引发连锁反应，相关金融产品及持有国债的金融机构将受到巨大冲击。美国国债不仅是美国金融市场定价的基准，在美国金融市场利率形成中起基础性的作用，而且美国国债市场乃至金融市场在全球处于中心位置。从而美国国债风险上升不仅会使美国国债资产面临缩水，而且将对金融市场定价产生影响，债券衍生产品将受到巨大冲击，金融市场信贷由于杠杆作用可能出现急剧萎缩，全球经济可能遭受负面影响，全球系统性风险将大幅升级。

美国债务上限未能及时提升所引发的潜在影响远远高于美国政府关门事件，预示国际社会应积极防范由此产生的系统性风险。当然，美债风险升级对美国并无益处，不仅影响其国内经济，更会危及其在全球的地位及美元霸权，所以美国政府对于债务上限的问题应该会持慎重态度。观察以前的历史，美国两党通常不会在关系国家利益的债务上限问题上互不妥协，关键时刻提升债务上限是常态。美国联邦政府在1917年的第二次自由债券法案（the Second Liberty Bond Act）中规定对国债实施法定上限管理，在此之前，美国债务每次债务发行都必须经过国会批准。为了应对第一次世界大战美国政府灵活的融资需求，美国推出上述立法满足政府的融资需求，但债券总额必须由国会审定。自1939年以来，国会共提高债务上限84次，平均每九个月提高一次。

随着美国财政现金流约束的再次出现，美国国债也触及16.7万亿美元的上限，本次美国两党关于预算与国债上限的谈判已经展开，尽管两党“火药味十足”、没有诚恳的妥协意愿。但根据以往的经验，债务上限谈判尽管可能呈现僵持的现象，也可能出现像2011年7月底的危急情形，但在最后时刻预计将以妥协告终。当然，财政债务上限之争难免对经济社会形成一定影响，本质上却反映了美国财政具有内在的整顿修复机制，揭示美国针对当前较高的财政债务问题所体现出的较强的纠错能力。整体来看，美国短期内出现违约的概率不大，而且美国国债当前仍然属于“AA+”的较高信用等级，欧债危机爆发从一个侧面提升美国国债的相对竞争力，但美国债务上限之争具有向市场传递美国债务较高的信息功能。

长期来看，美国主权债务风险可能继续上升。美国财政不可避免面临“婴儿潮”一代对社保依赖度逐步增大的全新压力。评论人士用“银发海啸”形容这一结构性因素对美国财政未来冲击，虽不无夸张但也有几分道理。奥巴马医改的巨大争议也显示医疗保险制约美国长期财政收支矛盾的复杂性，未来医疗保险及医疗救助支出刚性增长将制约财政收支困境的改善。美国财政债务困境的缓解本质上必须诉诸于经济增长或者债务货币化，但债务货币化要求美联储提供透支资金，由此带来的通货膨胀压力将考验美国选民的忍耐度。美国两党在财政治理上出现重大分歧，险些导致2011年8月出现债务技术性违约，此后标普下调美债评级更是引发美债风险升级。这种情况在2012年美国大选及应对2013年“财政悬崖”事件中均继续延续，反映出美国财政整顿之困。总体来看，金融短痛，财政长考，这是对美国财政债务风险的基本判断，世界各国特别是持有较高美国国债的中国等国必须防范美国长期债务风险。

三、美国政府关门事件对中国的启示

美国拥有高度发达和成熟的金融市场体系，但美债风险升级引发外界对超级强国的信用担忧，也对美元主导的国际货币体系构成负面影响。美债风险升级的防范已经受到社会各界的普遍关注。美债风险升级既与金融危机导致赤字债务飙升的外生冲击因素有关，又与特定财经制度安排存在深层次联系。美国主权债务风险暴露了先进发达核心大国的新问题，中国既应充分认识美国主权债务风险的挑战，也应抓住潜在的机遇。

一是重视政府市场关系的界定，稳步推进中国市场经济体制改革。本次美国政府关门事件引发外界关注，但实际影响甚小，民众生活并没有因此受到巨大冲击，经济依然保持复苏增长态势，体现了美国政府与市场关系的清晰界定，政府定位于提供“国防、安全”等公共服务，市场能够高效完成的最大限度由其自我实现，政府能够在财政整顿等关键问题上进行争论并纠错修正而不损及经济发展。中国正处于市场经济体制改革的关键时期，应借鉴发达国家的成功经验，清晰定位政府与市场的关系，市场能够完成的政府应稳步退出，政府只定位于市场失灵的领域。美国此次政府关门事件尽管向外界释放了美国两党争执可能引发的低效率问题，但也展示了其政府与市场关系的明晰，值得各国研究借鉴。

二是重视防范美国财政政策空间缩窄倒逼美联储量化宽松货币政策不确定性所引发的金融风险。尽管9月份美联储并没有如外界所猜测开始步入QE退出通道，但受美国量化宽松政策退出预期的影响，部分新兴市场国家资金外流、货币贬值、股市下跌，新兴经济体风险出现上升现象。当前美国两党关于财政预算及债务上限的僵持预示美国财政政策空间的显著缩窄，未来宏观政策将更加仰仗货币政策，由此可能引发美联储量化宽松政策退出不确定性的进一步增大，反过来影响国际金融资本市场，构成对中国等新兴经济的负面影响。

三是汲取美国财经制度缺陷的教训，注重构建可持续的公共财政体制，避免重蹈覆辙。社会保障支出刚性增长是挑战美国公共财政可持续性的重要因素，而缺乏完善的财经制度则加速财政收支矛盾不断激化。目前中国遵循的是《马约》规定的赤字率3%、债务率60%的财经纪律标准。《马约》的具体参考值可以探讨，但这种约束财经纪律的方式却值得我国长期实行，因为当前陷入危机的国家都违背了《马约》的要求。同时，医疗保障、养老保险等社会保障是民生重要内容，未来将逐步发展为公共财政的主体内容，但人口老龄化、技术进步引发的医疗成本上升等因素都将造成社会保障支出刚性增长，必须注重相关制度的建设优化，以避免社会保障对公共财政可持续性的负面影响。

四是深化金融改革，破解外汇储备管理难题。根据中国外汇管理局及美国财政部发布的数据显示，截止2013年上半年中国外汇储备余额3.5万亿美元，其中持有美国国债1.28万亿美元。尽管什么是合意的外汇储备水平值得探讨，但中国外汇储备总额处于世界首位，成为美国国债最大的外国持有者，足以显示中国外汇储备较高的事实，美国债务风险升级预示国债“金边无风险”的美誉不再成立，倒逼中国外汇储备管理改革。外汇储备改革必须兼顾存量与增量。一方面按照十八大报告的要求，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换，助推人民币国际化，以此改变外汇储备被动增减的局面。二是借鉴日本等成熟经验，稳步推进外汇储备管理创新，实现“藏汇于民”，改变外汇储备的官方化政治色彩进而规避投资遭受的诸多限制，推进十八大报告提出的加快走出去步伐的目标，促进外汇资产多元化和风险的分散化。

五是稳步推动国际经济秩序调整优化，防范美国债务问题等系统性风险。危机以来中国等新兴经济体地位逆势上升，世界经济格局加速变革，中国应重视参与G20等国际治理平台，探寻危机防范及解决之道，并以此推动国际经济秩序稳步调整。新千年来尤其是金融危机以来中国对全球经济的增量贡献持续提升，世界经济格局变化凸显中国因素。中国应秉承积极开放大国心态，完善开放宏观架构，加强国际协调合作，防范债务风险升级溢出效应，稳步推动国际货币体系、国际贸易投资及国际治理平台等方面的创新优化。

  

本文转自：http://chenjianqi.blog.hexun.com/89035584_d.html

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